This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Request for FC No. 3/2011, 4/2012 and 7/2017'.

link to page 1 TsyB W 00/530-1/5/0 
GOVERNMENT SECRETARIAT 
 
HONG KONG 
 
6 December 2017 
 
 
FINANCIAL CIRCULAR NO. 7/2017 
 
 
Capital Works Programme 
 
(Note :   Distribution of this Circular is Scale C.  
Directors of Bureaux, Controlling Officers and 
all officers dealing with capital works projects, 
as well as resource allocation,  annual Estimates 
and procurement of stores and services for items 
under the Capital Works Reserve Fund should 
read it.) 
 
-------------------------------------- 
 
 
 
This Circular updates the requirements 
governing the 
administration of a capital works project under the Capital Works Programme 
(CWP).    Financial Circular No. 3/2012  “Capital Works Programme”  is  hereby 
replaced.  Financial Circular No. 4/2010  “User Guide on  the Finance 
Committee, Establishment Subcommittee  and Public Works Subcommittee”  is 
hereby updated. 
 
 
CAPITAL WORKS PROGRAMME 
 
2.      
CWP comprises works projects funded by the following Heads of 
Expenditure of the Capital Works Reserve Fund (CWRF) –  
(a) 
government works projects under Heads 702 to 707, 709 and 711 
(collectively, they are called the Public Works Programme); and  
(b) 
capital subventions projects under Head 7081
 
/DELEGATIONS ..... 
To:    Directors of Bureaux 
 
  Controlling Officers 
                                                           

Head 708 funds “Capital Subventions” and “Major Systems and Equipment” projects.  Only the part of 
Head 708 relating to capital subventions forms part of the CWP. 

link to page 2 -    2    - 
 
 
DELEGATIONS FROM FINANCIAL SECRETARY TO 
CONTROLLING OFFICERS FOR THE ADMINISTRATION OF CWRF 
 
3.      
In accordance with the Legislative Council (LegCo) Resolution 
setting up CWRF, the Financial Secretary (FS) may delegate his power of 
administration to other public officers.  By virtue of the Interpretation and 
General  Clauses Ordinance (Cap. 1), the aforesaid reference to “Financial 
Secretary” also means the Secretary for Financial Services and the Treasury 
(SFST).   
 
4.      
The Controlling Officer (CO) for each Head in CWRF is specified 
in the Memorandum Note on CWRF in the Annual Estimates.  COs may 
administer the subhead(s) under delegated authority according to the approved 
scope and,  where appropriate, the approved project estimate (APE).  When 
exercising delegated authority, COs should observe Financial Circular No. 
1/2004 “Responsibility of Controlling Officers”.  
 
 
CATEGORIES OF CAPITAL WORKS PROJECTS 
 
5.      
There are four categories of capital works projects.  Categories A, 
B and C reflect the different funding status of a project under the capital works 
resource allocation system, while Category D projects cover pre-construction 
activities (such as design studies and site investigations) for major projects and 
standalone minor works items each costing not more than the delegated 
financial limit.  Details of the different categories are set out in the following 
paragraphs. 
 
 
CATEGORY C 
 
Pre-requisites for inclusion in Category C 
 
6.      
A project attains  a Category C status any time of the year upon 
approval of its Technical Feasibility Statement (TFS)  by the Works Branch 
(WB) of the Development Bureau.  The requirements for the preparation of TFS 
are set out in  Financial Circular  No. 4/2012  “Requirements for Project 
Definition Statement and  Technical Feasibility Statement for Capital Works 
Projects”2.   
/7. ..... 
                                                           
2  
Part of Financial Circular No. 4/2012 has been amended by Financial Circular No. 4/2017 “Optimisation 
of Site Utilisation for Capital Works Projects”. 

link to page 3 -    3    - 
 
7.      
In case the scope of works and/or project estimate of a Category C 
project is revised and becomes substantially different from that in the approved 
TFS, a replacement TFS for consideration by WB and re-confirmation of the 
Category C status of the project by Treasury Branch of the Financial Services 
and the Treasury Bureau (TsyB) is required.   
 
8.      
Directors of Bureaux (DoBs) may not  incur any CWRF 
expenditure on any pre-construction  activities 3  for  any Category C  project, 
except with the prior approval of SFST.   
 
 
Deletion from CWP register 
 
9.      
DoBs should, in collaboration with the relevant works directors, 
keep a close watch on Category C projects which have not been upgraded to 
Category B within three years from the date of entry into Category C, and 
should provide justification in writing to TsyB for the retention of Category C 
status  prior to the expiry of the  three-year validity period.   In the absence of 
initiation by the relevant DoBs for retention of Category C status of the project 
(mainly by revisiting / updating the relevant TFS and submission to WB for 
approval),  it  will  be followed up with a view to deletion of  such project from 
CWP after three years.  Reinstatement of deleted projects in Category C should 
follow the normal procedures outlined in paragraph 6 above. 
 
 
CATEGORY B  
 
10.      
Category B projects are divided into Categories B+ and B-.  Only a 
project with Category B+ status has  earmarked funding, and  may proceed 
with – 
 
 
 
 
 
/(a) ..... 
                                                           

Pre-construction  activities, which usually include  site investigation, feasibility studies, design and 
preparation of tender documents, ensure that a project will be ready in all respects to start works on site 
once funding for the construction works is approved.  The costs of pre-construction  activities  can be 
charged to the appropriate works-related block  allocations under the CWRF subject to their expenditure 
ceiling.  Land acquisition, undertaken by the Director of Lands with funding met from block allocations 
under CWRF Head 701 ─ Land Acquisition, is regarded as an enabling factor for the project, but not as 
part of the pre-construction activities. 

-    4    - 
 
(a)  upgrading to Category A; 
 
(b)  parallel tendering before upgrading of the project to Category A.  It 
includes initiation of the  prequalification exercise or  consultants 
selection procedures; or 
 
(c)  land  acquisition  before upgrading to Category A.  It includes 
affixing or serving a notice of resumption. 
 
 
Pre-requisites for obtaining Category B status 
 
11.      
DoBs may seek to upgrade a Category C project to Category B+ or 
B- by submitting bids in the annual capital works Resource Allocation Exercise 
(RAE).  Bids for upgrading to Category B must be supported by a TFS which 
has been approved by WB.  For TFS completed three or more years ago, the 
information contained therein should be updated as appropriate.     
 
 
Pre-construction activities chargeable to block allocations 
 
12.      
Once a project has attained a Category B+ or B- status, the relevant 
works director(s), with the support of DoB, may undertake the necessary pre-
construction  activities  so  as  to render the project ready for upgrading to 
Category A and commencement of construction works.  If funding for a  pre-
construction  activity  is estimated to exceed the delegated financial limit of a 
Category D item and cannot therefore be charged to the relevant CWRF block 
allocation, part of the Category B+ or B- project would need to be upgraded to 
Category A for funding the pre-construction activity.   
 
 
Initiating  works-related tendering and consultants  selection procedures for 
Category B+ projects 
 
13.      
COs are reminded that they must not award a contract unless and 
until funding has been secured, even though they may invite tenders or initiate 
consultants selection exercises for Category B+ works contracts before funding 
is secured in accordance with Financial Circular No. 5/2016 “Parallel Tendering 
for All Contracts”.   
 
 

/Changes ..... 
 
 


link to page 5 -    5    - 
 
 
Changes prior to upgrading to Category A 
 
14.      
DoBs who intend to substantially vary the scope4, project estimate 
or programme of a Category B+  project should consult TsyB as early as 
possible, irrespective of whether there will be consequential capital and 
recurrent cost implications.  Star Chamber may need to be consulted depending 
on the degree of variation, particularly when the change involves an increase in 
the project estimate and raises the issue of whether it is justifiable to pursue the 
project.  If additional resources are required, the DoB concerned is expected to 
first meet them from within the total resources allocated for Category A projects 
under his policy portfolio.  Failing that, a RAE bid should be submitted to seek 
additional resources. 
 
 
Downgrading from Category B 
 
15.      
If there is a change in policy, user requirement and/or the delivery 
programme which necessitates a revised TFS, or if there is no longer any 
justification for a project (or the remainder of a partially-upgraded project) to 
retain its Category B status (i.e. the project may be downgraded to Category C 
or deleted from CWP), the responsible  DoB, in consultation with the works 
director concerned, should notify TsyB as soon as possible.   Where the pre-
construction  activities  of the to-be-deleted project have  been outsourced to 
consultants, the CO of the project should take steps to discontinue the related 
consultancy agreements as early as practicable.  If the CO does not consider it 
appropriate to do so, he should consult the relevant DoB(s), WB, TsyB and 
where appropriate the relevant consultants selection board. 
 
 
 
 
 
 
 
 
/CATEGORY ..... 
 
 
                                                           

Please refer to Environment, Transport and Works Bureau Technical Circular (Works) No. 30/2003 
“Control of Client-Initiated Changes  for Capital Works Projects” for details of the procedures on the 
control of changes in scope of works.  

link to page 6 -    6    - 
CATEGORY A 
 
Upgrading to Category A 
 
16.      
DoBs may seek the support  of the Public Works Subcommittee 
(PWSC) and approval of FC to upgrade a Category B+ project to Category A 
when all necessary pre-construction  activities  have  been  completed or 
substantially completed.  Statutory procedures and public consultation required 
for a project should have been completed before putting forth the funding 
proposal to PWSC and FC.  Guidelines for preparing PWSC submissions are set 
out in Financial Circular No. 4/2010  “User Guide on the Finance Committee, 
Establishment Subcommittee and Public Works Subcommittee”.   
 
17.      
For  projects costing up to $15 million each to be funded under 
Head 708 (part) – Capital Subventions, their upgrading to Category A can be 
approved by TsyB under delegated authority from FC. 
 
 
Money-of-the-day project estimates 
 
18.      
All PWSC/FC papers on CWP projects should provide estimates in 
money-of-the-day (MOD) prices .    For the avoidance of doubt, PWSC 
submissions should no longer present  project estimates  in constant prices.  
Financial Circular No. 4/2010 has been amended accordingly.  Once approved 
by FC, the project estimate in MOD prices will form the APE of the project.  
TsyB will announce price adjustment factors to be used for converting constant 
prices into MOD prices regularly.  
 
19.      
The relevant rules in using MOD estimates and the method in 
 
─── 
deriving MOD prices are set out in Annex A.   
 
 
LegCo Panel consultation 
 
20.      
DoBs should consult the relevant LegCo panels prior to submitting 
a funding proposal to PWSC.  Prior discussion at Panel meetings enables the 
Government  to be apprised of  LegCo Members’ concerns and to provide 
clarification and supporting information in the PWSC submission as necessary.  
Panel papers on capital works projects should be cleared with TsyB
 
/21. ..... 
 
                                                           

The same requirement applies to funding proposals submitted to TsyB for approval under delegated 
authority. 
 

link to page 7 -    7    - 
 
21.      
For  non-controversial  proposals  with low  project estimates, DoBs 
may consider circulating such proposals to the relevant Panels for Members’ 
comments with an offer to discuss at panel meetings before putting them to 
PWSC/FC for consideration. 
 
 
 Approval from FC 
 
22.      
FC is the ultimate authority for approving the project estimate 
(which becomes the APE after approval) and scope of works of a capital works 
project.  PWSC assists  FC in examining capital works proposals.    Even if 
PWSC has clearly expressed support  for  an upgrading  application, unless FC 
has formally approved it, the relevant DoB or works director should not commit 
any expenditure on the project.    Likewise, for projects  which can be upgraded 
under delegated authority (see paragraph 17), DoBs or works directors 
concerned should not commit any expenditure before securing TsyB’s approval 
for upgrading. 
 
23.      
After the upgrading of a project to Category A, the relevant works 
director should apply to TsyB for release of funds and/or creation of a subhead 
for the project.  To ensure timely delivery of capital works projects, DoBs 
should adhere to the works commencement date as specified in the PWSC 
submission in general.  Where possible, DoBs should strive to commence works 
as soon as practicable. 
 
24.      
DoBs and works directors must ensure that works expenditure 
stays strictly within the APE for each Category A works project and in strict 
accordance with the scope of the project as approved by FC or under delegated 
authority.  CO of a project should seek to increase the APE once he is aware 
that the latest estimated project expenditure is expected to exceed the APE.  He 
should  also  alert TsyB once an increase in APE or change in the  approved 
project scope appears likely.  SFST may approve, under delegated authority 
from FC, minor changes to project scope or increase in APE which does not 
exceed $15 million.  No contractual commitments may be entered into prior to 
obtaining the necessary FC approval or approval under delegated authority for 
an increase in APE and/or any  substantial  change in the  approved project 
scope6.      
 
/Completion ..... 
 
                                                           

A substantial change refers to one which may  cause  an increase in APE by more than $15 million or 
which, albeit not increasing the APE by more than $15 million, may constitute a significant deviation from 
the scope of the project approved by FC.  

link to page 8 -    8    - 
 
Completion of projects, finalisation of accounts and deletion from CWP 
register 
 
25.      
DoBs and their works directors should finalise project accounts as 
soon as possible and in any event no later than three years after commissioning 
of the facilities7.  Works directors must consult TsyB when this timeframe could 
not be met due to special circumstances.   Upon settlement of all outstanding 
balances and finalisation of accounts, works directors should confirm with TsyB 
in writing the readiness of the projects for deletion from CWP.  In turn, TsyB 
will notify the Treasury of the deletion of the project vote, and include the 
project in the annual report to PWSC of projects with finalised accounts and the 
respective outturn expenditure.  
 
 
Cancellation and curtailment of projects 
 
26.      
The Government has a good track record of completing virtually all 
projects in Category A.  For projects whose approved scope of works can only 
be partially completed (i.e. curtailment) or cannot be completed at all (i.e. 
cancellation), DoBs and works directors should provide detailed explanations to 
TsyB and WB, apply to TsyB for deletion of the projects from the CWP 
register, and consider informing PWSC  and/or  FC of the cancellation  or 
curtailment with justification.   
 
 
CATEGORY D  
 
27.      
Category D projects funded under various block allocation 
subheads cover thousands of standalone minor works items and pre-construction 
activities for Category B projects such as works-related studies and site 
investigations.  There are at present 26 CWRF block allocation  subheads.  
Every year, FC approves the provision  for each block allocation  subhead on a 
lump-sum basis.  Slope works under Landslip Preventive Measures (Subhead 
5001BX
) and land acquisition items (Subheads 1004CA and 1100CA) have no 
expenditure ceiling.  The Universal Accessibility  Programme  (Subhead 
6101TX)
 has an expenditure ceiling of $75 million per item.  All other Category 
D items have an expenditure ceiling of $30 million per item.   
 
 
/28. ..... 
                                                           

For a Design-Build-Operate contract (e.g. landfills), DoBs and works directors should finalise the accounts 
of the “Design and Build” portions of the contract as soon as possible and in any event not later than three 
years after the completion of the “Design and Build” portions. 

-    9    - 
 
28.      
For projects with estimates beyond the  relevant  threshold  or 
outside the ambit of the existing block allocation  subheads, DoBs have to go 
through RAE and then  seek specific  funding from FC for each project (by 
upgrading to Category A).   To avoid nugatory expenditure, DoBs and works 
directors shall not create Category D items to fund detailed feasibility studies or 
advanced planning work for major projects before upgrading  to  Category B, 
unless with the prior approval of SFST as set out in paragraph 8 above.  DoBs 
and works directors should observe the guidelines on the approval procedures 
and the conditions pertinent to the creation of Category D items in Financial 
Circular  No. 3/2011 “Capital Works Reserve Fund  –  Delegated authorities in 
respect of block allocations”. 
 
 
ANNUAL FORECAST OF PUBLIC WORKS SUBCOMMITTEE 
SUBMISSIONS AND YEAR-END REPORT 
 
29.      
At the request of PWSC, the Government has undertaken to 
provide an annual forecast of submissions at the beginning of each legislative 
session.  Our target is to issue the forecast  as early as practicable.  DoBs are 
required to ensure that the items included or explanations given in the forecast 
are consistent with all relevant government commitments (e.g. Policy Address 
or  papers to LegCo).  The forecast will be circulated to all relevant LegCo 
Panels.  Furthermore, we need to provide PWSC  with  a report by the end of 
each legislative session to account for deviations between actual submissions 
and the forecast.  DoBs, client departments or subvented organisations are 
accountable for any slippage, be it due to changes in policies, priorities, 
programmes or user requirements. 
 
 
LAND ACQUISITION 
 
30.      
Expenditure on land acquisition  should only be incurred for 
projects in Categories A and B+. 
 
31.      
For standalone Category D minor works items, the overall 
development cost (i.e. land acquisition  cost and construction cost) should be 
assessed.  If a proposed item involves a disproportionately high land acquisition 
cost compared with  the  construction cost,  the DoB (who gives the policy 
support), Director of Lands (who controls the block allocations for land 
acquisition), and the relevant CO(s) of the block allocations funding  the 
construction cost should scrutinise the item and make a conscious decision on 
whether to proceed with its implementation. 
 
/OPTIMISATION ..... 

-    10    - 
 
OPTIMISATION OF SITE UTILISATION  
 
32.      
Given the high demand for  developable land, project proponents 
and works agents must ensure that the  proposed projects will  optimise the 
utilisation of the project sites.  Project proponents and works agents should 
observe the requirements  as set out in Financial Circular  No. 4/2017 
“Optimisation of Site Utilisation for Capital Works Projects”.   
 
 
FURNITURE AND EQUIPMENT 
 
33.      
Approval from the appropriate authority is  required for 
procurement of furniture and equipment (F&E) items for projects under CWP, 
notwithstanding that the provision of F&E of a project has already been 
approved by FC or under delegated authority.  The detailed arrangement and the 
level of approval authority  are set out in Financial Circular  No. 3/2016 
“Furniture and Equipment for CWP Funded under the CWRF”. 
 
 
RESOURCE ALLOCATION MECHANISM 
 
NORMAL CYCLE 
 
34.      
The annual capital works RAE normally  takes place in  the third 
quarter of the calendar year.  All capital works RAE bids will be processed in 
one composite exercise so that Star Chamber can have a comprehensive 
overview of the funding requirements for all capital works projects.  Detailed 
arrangement will be set out in the annual capital works RAE call memo.     
 
 
IN-YEAR BIDS 
 
35.      
To  ensure  fairness and preserve the integrity of the resource 
allocation system, in-year bids are not generally entertained.  Only bids that are 
genuinely urgent, exceptional and/or unforeseen that merit upgrading between 
two RAE cycles would be considered.  Such bids should be supported by an 
approved TFS.  Unless otherwise justified, the resources required for the in-year 
bid  should normally be met from within the total allocation for Category A 
projects within the lead DoB’s policy portfolio. 
 
 
/SAVINGS ..... 
 

-    11    - 
 
 
SAVINGS AND ADMINISTRATIVE CAP 
 
36.      
If the contract for a Category A project is awarded at a price 
substantially lower than the provision earmarked for it in the APE, to avoid 
locking up resources unnecessarily, TsyB will “freeze” the savings.  DoBs and 
works directors should not spend against such savings.  For RAE purpose and 
monitoring of project spending, the updated requirement for the project (i.e. the 
reduced project estimate) will be the administrative cap on the project 
expenditure.  Should there be any subsequent increase in the estimated project 
expenditure, DoBs/works directors can apply to TsyB for an additional 
allocation of funds within the APE or an increase in the APE.   In considering 
such applications, TsyB will take into account the administrative cap of the 
relevant projects.   Any increase in the project estimate (and the administrative 
cap) beyond the APE should normally be met by offsetting savings identified 
from within the administrative caps on other Category A projects.  An increase 
in the APE exceeding $15 million requires FC approval.  Where the cost of a 
project turns out to be substantially lower than the APE, the DoB or the works 
director should apply to SFST to reduce the APE, or keep TsyB informed of the 
reasons for not applying for an immediate reduction in the APE.  Please refer to 
 
─── 
Annex B for the mechanism for calculating the savings for offsetting the project 
cost increase and the administrative cap. 
 
 
COST CONTROL MEASURES 
 
37.      
DoBs should ensure that the requirements for capital works 
projects are fit for purpose and strictly necessary having due regard to value-for-
money considerations.  COs should be satisfied that the delivery of the project is 
cost-effective.  Every effort should be made to avoid cost over-run.  Related 
measures are set out in the capital works RAE call memo.   
 
 
RECURRENT COST 
 
38.      
To best utilise available  resources, DoBs should try to absorb the 
recurrent consequences arising from new capital works projects through 
redeployment of resources within their operating expenditure envelopes.  If that 
is not possible, DoBs may seek funding for meeting recurrent costs in the RAE.  
The RAE bids would be considered taking into account the merits of the 
proposals as well as the Government’s affordability.  Please refer to  Financial 
Circular No. 2/2005 “Recurrent Consequences of Capital Projects” for details.  
 
/SHADOW ..... 

-    12    - 
 
 
SHADOW BIDS 
 
39.      
There are times when the Government wishes non-government 
developers to fund and construct public facilities (e.g. a public open space) and 
surrender the facilities upon completion for management and maintenance by 
the Government.  In such cases, policy bureaux of departments responsible for 
the management and maintenance of the facilities may submit a “shadow” bid 
(“shadow” in the sense that no capital funding by the Government is involved) 
for the recurrent cost required and such bid will be considered on a competitive 
basis along with other regular capital works RAE bids.   
 
40.      
If the capital cost of the public facility concerned is $30 million or 
less,  the  project proponents should  absorb the recurrent cost from within their 
existing allocations as with other minor capital works projects funded under 
CWRF block allocations.  Bureaux and departments must not commit the 
Government to shouldering the management and maintenance responsibility of 
any public facilities constructed and paid for by private developers without first 
confirming availability of the necessary recurrent resources either from within 
their own envelopes, or through RAE.  
 
 
AUTHORITY FOR ENTRUSTMENT OF CAPITAL WORKS 
PROJECTS  
 
41.      
Any proposal to entrust a capital works project to a specified non-
government party such as a private developer, a utility company or a public 
body  (such as the Housing Authority and the MTR Corporation Limited) is in 
effect a request for waiving the tender procedures.  Such a proposal requires the 
prior approval of TsyB.    COs should submit justifications and  details of the 
entrustment proposal to TsyB for consideration.  
 
 
 
 
 
 
 
 

/SIMPLIFIED ..... 

-    13    - 
 
 
SIMPLIFIED TENDERING ARRANGEMENT FOR CAPITAL WORKS 
PROJECTS 
 
42.      
To  streamline procedures, we have  introduced a simplified 
tendering arrangement for all works contracts.  COs are authorised to personally 
approve the award of – 
 
(a)  all works contracts not subject to the Agreement on Government 
Procurement of the World Trade Organization (WTO GPA)  and 
not exceeding $30 million; and  
 
(b) works contracts above $30  million but not exceeding $55 million 
each and not subject to WTO GPA, provided that they are awarded 
to the lowest conforming bidder or the highest combined scorer. 
 
COs  should follow the procedures set out in Chapter III of the Stores and 
Procurement Regulations  where simplified tendering arrangement is applied.  
For details, please refer to Financial Circular No. 3/2009 “Simplified Tendering 
Arrangement for Capital Works”. 
 
 
RELATED FINANCIAL CIRCULARS 
 
 
─── 
43.      
Financial Circulars relating to CWP are set out at Annex C.  For an 
update of the Financial Circulars in force, please refer to the Financial Circular 
on “Retention of Financial Circulars” issued at the beginning of each calendar 
year. 
 
 
ENQUIRIES 
 
44.      
Please contact ‘W’ Division of TsyB for capital works projects 
procedures, resource divisions on recurrent resources for capital works projects 
or shadow bids, ‘E’ Division on optimisation of site utilisation and procurement 
procedures under the simplified tendering arrangement, and Tender Division on 
entrustment covered in this circular. 
 
 
 
 
 
James H. Lau Jr. 
Secretary for Financial Services and the Treasury 

link to page 14 link to page 14 Annex A 
 
 Money-of-the-day estimates 
 
 
Purpose 
 
 

 
This Annex sets out the rules in using  money-of-the-day (MOD) 
estimates and the method in deriving MOD prices. 
 
 
Rules in using MOD estimates 
 
 
2. 
   
Project estimate in MOD prices will form the approved project 
estimate (APE) for approval by the Finance Committee (FC) or under delegated 
authorities.  It represents the total cash payments estimated for a project.   
 
3. 
   
All Public Works Subcommittee (PWSC) submissions should 
provide project estimate in  MOD  prices.  For the avoidance of doubt, PWSC 
submissions should no longer present project estimates in constant prices.  The 
calculation for deriving MOD estimates from constant price estimates and 
phasing of expenditure should  be submitted to the Treasury Branch (TsyB) of 
the Financial Services and the Treasury Bureau for vetting.  The constant price 
base should be set at the price level prevailing at the financial year in which the 
PWSC session begins.  The following rules will apply - 
 
(a)  all PWSC submissions  should quote the project estimate (including the 
contingency  sum  which should be broadly set at 10% of the total 
construction costs   in constant prices)  as endorsed in the latest capital 
works Resource Allocation Exercise (RAE), subject to any changes agreed 
by the TsyB.  MOD project  estimates  should be derived with reference to 
constant price estimates and the prevailing price adjustment factors as 
explained in paragraphs 5 and 6 below; 
 
(b)  we can award contract(s) under a project only if the estimated  cumulative 
total of all tender prices for the contract(s) plus allowance(s) for inflation2 
falls within the MOD APE; and 
 
(c)  provision for price adjustment is designed to meet inflationary price 
increases and should be used primarily for this purpose.  The Controlling 
Officers should refrain from using it as a secondary contingency item to pay 
for real increases in the project cost due to unforeseen works items as far as 
possible. 
 
 
1  
Total construction costs are the amount of the project estimate less the contingency. 

Allowances for inflation mainly take the form of estimated contract price fluctuation payments. 

link to page 15 -   2   - 
 
4. 
 
On paragraph 3(c) above, additional costs for unforeseen works 
items which are within the approved project scope should first be met from 
contingency and savings in construction costs.  Only if there is a  genuine 
surplus in the provision for price adjustment (e.g. lower-than-expected actual 
contract price fluctuation payments) and no other project sum (including the 
contingency) can be identified to meet additional cost should the provision for 
price adjustment be used for meeting the additional cost for unforeseen works 
items.  If the combined effect of higher-than-expected contract fluctuation 
payment and construction costs is  such that the original MOD APE will be 
exceeded, FC's approval  (or TsyB’s approval under delegated authority if the 
APE is increased by not more than $15 million) should be sought. 
 
 
Derivation of MOD prices 
 
5. 
 
The Government Economist forecasts the trend rate of change in 
the prices of public sector building and construction output, based on which the 
TsyB derives price adjustment factors for converting project costs at constant 
prices into MOD prices.    
 
6. 
 
MOD prices are derived by - 
 
(a)  splitting up a project estimate in constant price into a cashflow  forecast 
showing the estimated expenditure in each financial year; and 
 
(b)  multiplying the constant price forecast in a certain year by the price 
adjustment factor for the same financial year. 
 
A sample of calculation is provided at Enclosure
 
 
Presenting Project Estimate in MOD Prices  
 
7. 
 
There have been widespread reports that the project estimate 
shown in the PWSC and FC  funding submissions are found much higher than 
those released initially.  This has given rise to allegations of Government under-
estimating project costs initially3  or failing to provide accurate cost estimates 
for public works projects.   
 
8. 
 
To lessen misunderstanding, if release of initial project estimate is 
inevitable, such should be presented in MOD prices  based on a reasonably 
realistic project programme (i.e. Forecast Cost per Provisional Design (FCPD)).  
This  approach  can largely reduce the differences  of the project estimate with 
those shown in the later LegCo submissions due to the price level changes.  
 
3  
Or alternatively, cost overruns at the time when the projects are submitted to FC for funding applications. 

-   3   - 
 
Moreover, a clear statement should be made together with the release of project 
estimate for the purpose of qualifying that these initial figures are only based on 
an assumed project programme and preliminary project design, which are 
subject  to change as the project development process progresses.  A sample 
statement is as follows. 
 
The Forecast Cost per Provisional Design (FCPD) of the project is $XXX 
million in MOD prices.  The Project Estimate will be substantially higher 
or lower than the  FCPD as a result of design development, programme 
change, construction price level changes, etc. 

 
 
Annual capital works RAE 
 
9. 
 
Although APEs approved by the FC are in MOD prices, the annual 
RAE for capital  works projects will  continue  to be on a constant  price basis.  
During RAEs, we will update constant price estimates  for projects with 
reference to the constant price estimates approved in the previous RAE and the 
prevailing price adjustment factors. 

Enclosure to Annex A 
 
Sample Calculations 
 
 

 
 
The following sample calculation illustrates how project estimate is 
presented in MOD prices in a PWSC submission –  
 
“ 
 
           $ million 
(in MOD prices) 
(a) 
Site works 
 
7.4 
(b) 
Building works 
 
11.2 
(c) 
Building services 
 
10.6 
(d) 
Drainage 
 
6.9 
(e) 
External works 
 
40.4 
(f) 
Soft landscaping 
 
6.8 
(g) 
Demolition of existing SYSRG 
 
11.8 
(h) 
Energy conservation, green 
 
1.4 
and recycled features 
(i) 
Furniture and equipment 
 
0.1  
(j) 
Consultants’ fees for 
 
0.4 
geotechnical engineering 
services 

(k) 
Contingencies 
 
9.7 
Total 
 
106.7 
 
We have derived the MOD estimates on the basis of the Government’s latest set 
of assumptions on the trend rate of change in the prices of public sector 
building and construction output for the period of  2016  to 2022.  We will 
deliver the construction works through a lump-sum contract because we can 
clearly define the scope of the works in advance.
 
 
 
 
 
 
 
 


-   2   - 
 
Subject to approval, we plan to phase the expenditure as follows- 
 

 
 
 
$ million 
Year 
(MOD) 
 
2016 – 17 
 
 
8.5 
2017 – 18 
 
 
31.4 
2018 – 19 
 
 
44.0 
2019 – 20 
 
 
10.1 
2020 – 21 
 
 
8.1 
2021 – 22 
 
 
4.6 
 
 
 
106.7 
 
” 
 

 
The calculations for deriving MOD project estimates from constant 
price estimates and phasing of expenditure in the format below should be 
submitted to TsyB for vetting. 
 
Year 
$ million 
Price adjustment 
$ million 
(Sept 2015) 
factor 
(MOD) 
 
 
2016 – 17 
8.0 
1.05775 
8.5 
2017 – 18 
28.0 
1.12122 
31.4 
2018 – 19 
37.0 
1.18849 
44.0 
2019 – 20 
8.0 
1.25980 
10.1 
2020 – 21 
6.1 
1.33539 
8.1 
2021 – 22 
3.3 
1.40549 
4.6 
 
90.4   
106.7 
 
 


Annex B 
 
 Mechanism for calculating the savings for offsetting the project cost 
increase and administrative cap 
 
 
Purpose 
 
 

This Annex sets out the mechanism for calculating the savings for 
offsetting the project cost increase and administrative cap. 
 
 
Savings 
 
 
2. 
To determine the amount of savings in constant prices available for 
funding new projects or covering increases in the  approved project estimate 
(APE) of the project, Directors of Bureaux (DoBs) or works directors should 
determine the difference in dollar terms between the original APE and the latest 
forecast outturn MOD cost.  DoBs or works directors should then apply 
deflation factors to deflate the MOD savings to the constant price base of the 
current Resource Allocation Exercise to determine the constant price savings 
that can be quoted to fund new projects or cover real cost increases of other 
projects. 
 
3. 
In preparing proposals for APE increase, bureaux or departments should 
provide this branch with the calculation of savings for vetting. 
 
4. 
Sample calculation of offsetting savings is provided at Enclosure 1
 
 
Administrative Cap 
 
5. 
To avoid locking up resources unnecessarily, TsyB will internally 
“freeze” all savings arising from contracts awarded at prices substantially lower 
than the provision earmarked for these contracts in the APE of the project.  The 
DoBs or works directors should not spend against the savings.  The updated 
requirement for the project (i.e. the reduced project estimate) will be the 
administrative cap on the project expenditure.   
 
 
 
 
 
 
 
 

-   2   - 
 
6. 
Savings from the following items in the awarded works contract will be 
clawed back –  
 
(a) cost of works items; 
(b) provision for contingency; 
(c) provision for price adjustment; and 
(d) resident site staff (RSS) costs. 
 
7. 
For any single works contract to be  tendered, works directors should 
advise Works Branch (WB) of the Development Bureau (DEVB) of the sum 
allowed for the individual component on “cost of works items”, “provision for 
contingency”,  “provision for price adjustment”  and  “RSS costs”  at least two 
weeks before inviting tenders for the works contract concerned.  No further 
amendments can be made thereafter. 
 
8. 
Savings from a works contract will be clawed back and frozen internally 
if the awarded tender price of the works contract for the component  “cost of 
works items” is lower than its sum allowed reported to WB by more than $15 
million.  
 
9. 
The savings to be clawed back are derived in accordance with the 
following formulae –  
 
(a)  Cost of works items 
 
80% of the difference between the sum allowed and the awarded 
tender price for the works items will be frozen as savings. 
 
(b)  Provision for contingency 
 
80% of the difference between the original provision and the adjusted 
provision for contingency will be frozen as savings.  The adjusted 
provision for contingency is calculated by multiplying the original 
provision for contingency by the percentage change between the sum 
allowed and the awarded tender price for the works items. 
 
(c)  Provision for price adjustment 
 
80% of the difference between the original provision and the adjusted 
provision for price adjustment will be frozen as savings.  The 
adjusted provision for price adjustment is calculated by multiplying 
the original provision for price adjustment by the percentage change 
between the sum allowed and the awarded tender price for the works 
items.   
 

-   3   - 
 
(d)  RSS costs 
 
80% of the difference between the original provision and the revised 
provision for RSS costs will be frozen as savings.  Works directors 
have to review and adjust the provision for RSS costs, having regard 
to the lower-than-expected tender price of the works contract.  If it is 
proposed that the RSS costs cannot be adjusted downward, 
justifications should be provided.  
 
10. 
The administrative cap of the project will be its APE minus the savings 
frozen as per paragraph 9(a) – (d) above.  Updated cashflow requirements of the 
project (in both constant prices and money-of-the-day prices) based on the 
administrative cap (i.e. sum of cumulative expenditure of the project up to the 
last financial year and projected cashflow requirements of the project in MOD 
prices should equal to the administrative cap) should also be provided by works 
directors. 
 
11. 
A flowchart showing the work flow of the administrative cap mechanism 
and an example illustrating how the mechanism works are at Enclosure 2
 
  
Enclosure 1 to Annex B 
Enclosure 2 to Annex B 


Enclosure 1 to Annex B 
 
Sample calculation 
 
 

The following sample calculation illustrates how to determine the amount of  savings in constant prices required for 
supporting a proposed increase in approved project estimate (APE) in money-of-the-day (MOD) prices. 
 
I. Proposal on offsetting savings in S eptember 2017 prices
* Please update values for cells with yellow background ONLY
Project
Change in total
Change in CapWex
Cum. Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp Post
Total Cost
CapWex 22-23
Code
allocation
22-23
up to 31/3/2017
2017-18
2018-19
2019-20
2020-21
2021-22
2022-23
2023-24
2024-25
2025-26
2026-27
2026-27
original
122.43
29.17
93.26
18.00
11.17

A
12.38
12.38
revised
134.81
41.55
93.26
16.00
25.55
original
131.14
88.57
42.57
14.00
37.00
29.00
8.57

B
(12.38)
(12.38)
revised
118.76
76.19
42.57
14.00
33.00
21.00
8.19
original
0.00
0.00
C
0.00
0.00
revised
0.00
0.00
original
0.00
0.00
D
0.00
0.00
revised
0.00
0.00
original
0.00
0.00
E
0.00
0.00
revised
0.00
0.00
Net change
0.00
0.00
Notes : 
# The above cashflow should be updated as approved in the 2017 CWRAE or subsequently revised by any approved offsetting saving proposals/approved funding proposal by FC or its delegated authority.
II. Adjustment of admin caps in MOD prices subsequent to the above
                        Price Adjustment
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp
Exp Post
offsetting saving proposal
         Factor
2017-18
2018-19
2019-20
2020-21
2021-22
2022-23
2023-24
2024-25
2025-26
2026-27
2026-27
Project
Latest approved
1.00000
1.05125
1.10907
1.17007
1.23003
1.29154
1.35611
1.41883
1.48268
1.54940
1.61331
Code
admin cap
Admin Cap
123.00
Original admin cap
123.00
18.00
11.74
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
A
REVISED ADM IN CAP AFTER
136.12
16.00
26.86
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
APPROVAL OF THIS PROPOSAL:
137.66
Original admin cap
137.66
14.00
38.90
32.16
10.03
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
B
REVISED ADM IN CAP AFTER
124.13
14.00
34.69
23.29
9.58
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
APPROVAL OF THIS PROPOSAL:
Original admin cap
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
C
REVISED ADM IN CAP AFTER
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
APPROVAL OF THIS PROPOSAL:
Original admin cap
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
D
REVISED ADM IN CAP AFTER
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
APPROVAL OF THIS PROPOSAL:
Original admin cap
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
E
REVISED ADM IN CAP AFTER
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
APPROVAL OF THIS PROPOSAL:
 

link to page 23 link to page 23 link to page 23 Illustration 
 
1.  The original administrative cap (admin cap)1 for Project A is $123.00 million in MOD 
prices.  An increase in admin cap to $136.12 million in MOD prices is being sought. 
 
2.  To determine the amount of savings (at the constant price level of the current RAE)
that Project A needs to quote from other project(s) –  
 
(a) 
applying  the price adjustment factors to deflate the original and proposed 
cashflows in MOD prices to September 2017 prices; and 
 
(b)   determining the difference between the original and proposed project estimate in 
September  2017 prices i.e. $12.38  million in September 2017 prices (  in the 
table). 
 
3.  On the other hand, the project estimate of Project B  has been revised from $137.66 
million to $124.13 million3 in MOD prices.  To determine whether sufficient savings 
can be quoted from Project B to cover the proposed increase in administrative cap for 
Project A (i.e. $12.38 million in September 2017 prices) –  
 
(a)   applying  the price adjustment factors to deflate the original and revised 
cashflows in MOD prices; and 
 
(b)   determining the difference between the original and revised project estimate in 
September 2017 prices ( in the table). 
 
4.  Hence, sufficient savings can be quoted from Project B to cover the proposed increase 
in APE for Project A. 
 
 
                                              
1  
To avoid locking up resources unnecessarily, this branch will internally “freeze”  all savings arising from contracts 
awarded at prices substantially lower than the provision earmarked for these contracts in the APE.  DoB/works directors 
should not spend against the savings.  The updated requirement for the project (i.e. the reduced project estimate) will be 
the admin cap on the project expenditure. 
2  
The savings required should be deflated to the constant price level of the current RAE.  For the present illustration, we 
have assumed the constant prices at September 2017 level. 
3  
$124.13 million becomes the admin cap for Project B. 


















Enclosure 2 to Annex B 
 
 
Calculating administrative cap for capital works projects 
 
 
 
Works department to advise WB of sum al owed on “cost of works 
2 weeks 
items”, “provision for contingency”, “provision for price adjustment” 
before 
and “RSS costs” of contract(s) to be awarded 
invitation 
of tender 
After 
Is recommended  
tender 
tender price of the component 
No further 
return
NO
 
“cost of works items” lower than its 
 
action 
sum allowed reported 
required 
to WB? 
YES 
After 
award of 
Does the difference 
Admin cap = 
contract 
exceed $15 million?
NO  sum allowed 
 
in APE 
YES 
Admin cap to be imposed 
Works department to calculate the Admin cap 
Works 
in accordance with the mechanism 
department 
promulgated, and to update the cashflow
to update the 
 
cash flow 
WB to vet the calculations and submit the 
updated information to TsyB for endorsement 
TsyB to update and revise the cash flow and 
Admin cap 


-   2   - 
 
Mechanism for calculating the administrative cap 
of capital works projects 
 
Example 
 
 
(1) 
At least two weeks before inviting tenders for works contract 
 
  Works department to advise WB of the sum allowed for the following components – 
 
(a) 
Cost of works items = 
 
$664 million 
(b) 
Provision for contingency = 
$40 million 
(c) 
Provision for price adjustment =  $60 million 
(d) 
RSS costs =   
 
 
$18 million 
 
(2) 
After award of works contract 
 
  Works department to check if the awarded tender price for the component “cost of works 
items” is lower than its sum allowed reported to WB by more than $ 15 million –  
 

-   3   - 
 
(a) 
Awarded tender price for the 
   
 
 
“cost of works items” component =  
 
$417 million 
(b) 
Sum allowed for the “cost of works items”  
   
 
 
component reported to WB = 
 
 
$664 million 
 
(3) 
Within two weeks after the award of works contract 
 
  Works department to derive and report to DEVB the administrative cap of the project in 
accordance with the rules under the mechanism – 
 
 
(a) 
Cost of works items 
 
(i) 
sum allowed = 
 
 
$664 million 
(ii) 
awarded tender price = 
 
$417 million 
 
Difference between (i) and (ii) = $247 million 
 
SAVINGS TO BE FROZEN = 80% x $247 million = $197.6 million 
 
(b) 
Provision for the contingency 
 
(i) 
original provision =   
 
$40 million 
(ii) 
adjusted provision =  
 
$25.1 million 
($40 million x 417/664) 
 
Difference between (i) and (ii) = $14.9 million 
 
SAVINGS TO BE FROZEN = 80% x $14.9 million = $11.9 million 
 
(c) 
Provision for price adjustment 
 
(i) 
original provision =   
 
$60 million 
(ii) 
adjusted provision =  
 
$37.7 million 
($60 million x 417/664) 
 
Difference between (i) and (ii) = $22.3 million 
 
SAVINGS TO BE FROZEN = 80% x $22.3 million = $17.8 million 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

-   4   - 
 
 
(d) 
RSS costs 
(i) 
original provision =   
 
$18 million 
(ii) 
revised provision proposed 
 
by works department = 
 
$14 million 
 
Difference between (i) and (ii) = $4 million 
 
SAVINGS TO BE FROZEN = 80% x $4 million = $3.2 million 
 
TOTAL SAVINGS TO BE FROZEN = ($197.6 million + $11.9 million + $17.8 
million + $3.2 million) = $230.5 million 
 
Administrative cap of the project 
 = $794.5 million (APE) – $230.5 million 
= $564 million 
 
 
Works department to update and provide to DEVB the updated cashflow requirements of the 
project (in both constant price/MOD) based on the administrative cap $564 million (i.e. $561.5 
million (for works) and $2.5 million (for non-works)).  

Annex C 
List of Financial Circulars 
relating to the Capital Works Programme  
Now In Force 
 
 
Financial 
Subject 
Circular 
No. 1/2004 
Responsibility of Controlling Officers 
No. 9/2004 
Guidelines on the Management and Control of Government 
Funding for Subvented Organisations 
No. 2/2005 
Recurrent Consequences of Capital Projects 
No. 3/2009 
Simplified Tendering Arrangement for Capital Works 
No. 4/2010 
User Guide on the Finance Committee, Establishment 
Subcommittee and Public Works Subcommittee  
No. 3/2011 
Capital Works Reserve Fund 
Delegated authorities in respect of block allocations 
No. 2/2012 
Procedures for making changes to the Estimates of the 
Capital Works Reserve Fund 
No. 4/2012 
Requirements for Project Definition Statement and 
Technical Feasibility Statement for Capital Works Projects 
No. 3/2014 
Correctional Services Industries 
No. 5/2014 
Consultants’ Fees and Site Staff Costs for Works Projects 
No. 7/2014 
Guidelines for Procurement of Services Involving Trading 
Funds 
No. 2/2016 
Donation vs Sponsorship 
No. 3/2016 
Furniture and Equipment for Capital Works Projects 
Funded under the Capital Works Reserve Fund 
No. 5/2016 
Parallel Tendering for All Contracts 
No. 6/2016 
Fees and Charges 
No. 4/2017 
Optimisation of Site Utilisation for Capital Works Projects 
No. 5/2017 
Powers of Write-off 
 

Document Outline